abuzin (abuzin) wrote,
abuzin
abuzin

Categories:

Кто и как меняет избирательное законодательство? (Часть 1)

Законодательство и ЦИК РФ

Мой коллега, Аркадий Любарев, недавно высказался в том духе, что он отчаялся предлагать изменения в избирательное законодательство: к нему не прислушиваются. К Аркадию это отчаяние пришло на пару лет позже, чем ко мне. Мы действительно многие годы писали поправки в избирательные законы и предлагали их законодателям. Бывали случаи, когда наши не самые значительные поправки попадали в закон, но чаще дело ограничивалось принятием наших предложений внести или убрать запятую.

С приходом в ЦИК РФ Эллы Александровной Памфиловой и приближением нас к ней, у нас появилась надежда, что мы как-то сможем повлиять на совершенствование наших выборов. Сразу после создания Экспертно-консультационной группы при Председателе ЦИК РФ в конце 2016 года мы стали предлагать проекты совершенствования нормативного регулирования выборов. Я в большей степени концентрировался на подзаконных актах – инструкциях ЦИК РФ, Аркадий уделял большое внимание именно законам.

С подзаконными актами было проще: некоторые наши предложения, по крайней мере, обсуждались, а часть даже принималась, хотя и в очень исковерканном виде. О законодательстве мы тоже постоянно говорили, тем более, что некоторые предложения (например, совершенствование порядка контрольного подсчета голосов при использовании КОИБ или учет избирателей) требовали небольших изменений законодательства. Но мы всегда слышали аргумент, что ЦИК не обладает правом законодательной инициативы.

Замечу, что Элла Александровна очень холодно относилась к идее наделить ЦИК РФ правом законодательной инициативы. В ее представлении более продуктивным было проведение своих предложений через Администрацию Президента, то есть, аппаратным способом. Памфилова явно поддерживала некоторые умеренно реформаторские предложения, связанные с муниципальным фильтром, наблюдателями, регистрацией кандидатов. Из всего этого в конечном счете либо ничего не получалось, либо получалось половина, иногда в гротескной форме (вроде разрешения назначать наблюдателей «общественным» палатам).

Нельзя сказать, что ЦИК вообще не имеет отношения к законодательной деятельности. Некоторые лихо принимаемые законы, которые регулируют технические вопросы выборов, явно предложены руководством ЦИК, прошли через правовое управление ЦИК и Администрации, а потом попали к нужным депутатам – Крашенинникову, Савостьяновой или к пресловутому члену СФ Клишасу. Эти законы настолько насыщены организационной рутиной выборов, что депутаты и даже их помощники вряд ли могли бы такое написать.

Такие законы не только быстро принимаются, но еще служат лакомой косточкой для наших СМИ и предметом сладостного обсасывания для армии пропагандистов. Но к тому, что происходит с нашими выборами, такие законы имеют мало отношения.

Эволюция российского избирательного законодательства

Избирательное законодательство меняется достаточно интенсивно, наблюдать за этим процессом интересно и поучительно. Не будем вспоминать, что было в лихие 90-е: тогда создавалось принципиально новое, сильно отличное от советского законодательство, и успех был близок. В 1997 году был принят прогрессивный Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", который приблизил наше избирательное законодательство к международным избирательным стандартам.

В 2002-м, в самом начале российской Реставрации был принят новый закон с тем же названием, впрочем, не сильно отличавшийся от предыдущего. Об этом законе Председатель ЦИК РФ А.А.Вешняков опрометчиво сказал: «Изменение законодательства о выборах которое сейчас происходит - это последнее серьезное изменение. Больше таких не потребуется. Потому что мы прошли несколько циклов выборов, и основные точки, в том числе болевые, нам ясны». Вешняков ошибся и за эту ошибку был строго номенклатурно наказан в 2007 году.

Потом случились выборы в Госдуму 2003 года, которые определили новое место наших законодателей в законодательном процессе. В 2004-м году началась реставрация избирательного законодательства.

С тех пор было принято около ста законов, которые изменяли основной избирательный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее – Закон о гарантиях избирательных прав), Еще около 30 принятых законов, напрямую или косвенно изменяли ситуацию с выборами органов власти и местного самоуправления. Впрочем, некоторые из последних влияли на выборы (и на государственное устройство и на историю нашей страны) существенно больше, чем поправки собственно в избирательное законодательство. Например, изменения, внесенные в Конституцию в конце 2008 года, связанные с увеличением срока полномочий Президента или ужесточение партийного законодательства в 2006 году.

Самое решительное наступление на избирательное законодательство было осуществлено Администрацией (я умышленно не пишу - законодателем) в 2005-м году с принятием нового Закона о выборах депутатов Госдумы и внесением изменений в Закон о гарантиях избирательных прав. Были отменены избирательные блоки, ужесточены правила регистрации кандидатов и списков кандидатов, введены новые ограничения на агитацию (нарушение законодательства об интеллектуальной собственности причислено к основаниям для отмены регистрации; запрещена критика на телевидении), отменен порог явки, до 7% увеличен максимально возможный «заградительный барьер», разрешено исключение строки «против всех», допустимая доля государственных и муниципальных служащих в избирательных комиссиях увеличена с одной трети до одной второй, отменена обязанность замещающих государственные должности кандидатов уходить в отпуск, фактически отменено право общественных объединений направлять наблюдателей. Были введены единые дни голосования.

В конце 2011-начале 2012 года наблюдается некоторая либерализация законотворчества: существенно снизилась минимальная численность политических партий, им разрешили регистрировать своих кандидатов без сбора подписей, но в 2014 году большинство этих новаций упраздняется.

Продолжается подстраивание законодательства под нужды властной вертикали. Возвращение выборности губернаторов снабжается муниципальным фильтром, повсеместно отменяются выборы глав местных администраций. Показательным был перенос на два месяца срока выборов депутатов Государственной Думы в 2016 году и выборов Президента на две недели в 2018 году.

В 2017-2019 годах, интенсивность принятия «избирательных» законов остается высокой, но принимаемые изменения перестают быть столь же крупными, как раньше. Оживляется законотворческая деятельность единороссов, которые предлагают поправки не очень значимые, но позволяющие имитировать бурную законодательную активность. Некоторые законопроекты, как уже было сказано выше, рождаются явно в стенах ЦИК РФ, которая в своем последнем созыве стала более активной и развила деятельность, связанную с новыми видами голосования.

Но ни ЦИК, ни оппозиционные фракции в Госдуме не допускаются к серьезному реформированию избирательного законодательства. Робкие попытки решительно пресекаются.

Впрочем, у причастных к законотворчеству органов особого желания радикально реформировать избирательное законодательство не наблюдается. И один лишь закон «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти», меняющий не что-нибудь, а Конституцию, сразу покрывает десяток карликовых законов, инициированных ЦИК или оппозиционными фракциями Госдумы.

К настоящему времени наше избирательное законодательство испорчено настолько, что его не исправить точечными изменениями. Латание дыр этого законодательства и неконтролируемое внедрение новых технических средств может служить лишь оправданием бюджетных затрат на участвующих в этом деле чиновников.

Избирательное законотворчество в деталях

Пристальное наблюдение за законотворчеством наших законодателей в течение последних восьми лет (то есть, - за Думами шестого и седьмого созывов) позволяет сделать интересные выводы о процессе рождения, жизни и смерти наших электоральных законов. Здесь я кратко поделюсь результатами этого наблюдения.

Итак, за прошедшие восемь лет я насчитал 265 законопроектов, прямо или косвенно связанных с выборами в России[1]. Инициаторами (по крайней мере формальными) законопроектов были депутаты всех четырех фракций, Правительство и Президент, региональные парламенты и – изредка -  члены Совета Федерации. Часть законопроектов была возвращена инициаторам по формальным основаниям, либо отозвана самими инициаторами. 29 проектов пока находятся на рассмотрении, 62 стали законами, 135 отклонены, остальные возвращены или отозваны.

Общая картина представлена в Таблице. Естественно, что у разных субъектов законодательной инициативы разная результативность. Менее естественно, что оппозиционные фракции далеко обошли по активности Правительство и Президента в совокупности с «Единой Россией».

Инициатор законопроекта

Внесено проектов

Отозваны или возвращены

Отклонены

Приняты

Результативность

Президент и Правительство

24

2

0

19

79%

«ЕР»

18

2

1

12

67%

КПРФ

47

1

36

2

4%

СР

46

12

29

0

0%

ЛДПР

65

13

45

2

3%

Региональные парламенты

36

7

22

5

14%

Депутаты всех фракций и члены СФ

29

2

2

22

76%

Итого

265

39

135

62

23%

«Висящие» законопроекты

Интересное явление в работе Госдумы заключается в том, что законопроекты иногда «зависают» на одной из стадий законотворческого процесса. В начале работы Думы шестого созыва это часто происходило с ними на стадии рассмотрения в комитете по конституционному законодательству и государственному строительству (в то время, когда им руководил депутат Плигин). Одно время там скопилось полсотни законопроектов от оппозиционных партий. Но постепенно к концу шестого созыва эта очередь рассосалась: проекты, в основном, были отклонены в первом чтении.

В настоящее время есть несколько законопроектов, которые застряли в Совете Думы. Это произошло либо в профильном комитете (после передачи избирательного права от комитета по конституционному законодательству в комитет по регламенту пришлось пересылать законопроект), либо в Совете Думы, который просто не выносит их на голосование. Одновременно это свидетельствует о том, что инициаторы не очень настаивают на рассмотрении своего законопроекта.

Больше года находятся на рассмотрении 9 законопроектов.

Один из них внесен Правительством. Он связан с Постановлением Конституционного суда о том, что член территориальной комиссии может иметь вид на жительство в другом государстве («дело Малицкого»). Этот проект находится в Думе уже более девяти лет. Кстати, есть еще один проект, внесенный Правительством в мае 2019 года и реализующий Постановление КС о возможности обжалования результата выборов бывшим кандидатом в случае воспрепятствования должностными лицами избиркома выдвижению и регистрации кандидата. Вероятно, Дума не считает столь уж важным вносить поправки на основании решений КС: эти поправки все равно действуют, а доставлять лишние удобства правоприменителям – не барское дело.

Более интересным является случай с «зависшим» на восемь лет проектом Президента, правда, – непонятно какого. Проект внесен от имени Президента в апреле 2012 года, по инерции прошел первое чтение и вдруг был заторможен.  Проект предусматривал право партии отзывать из избирательных комиссий своих членов с решающим голосом. Отклонить проект Президента Дума не посмела, хотя легко отклонила такой же проект, поданный «эсерами» в 2014 году (при этом плигинский комитет дал разные заключения на эти два проекта). Остается загадкой, почему обновленная Администрация Президента не отозвала этот законопроект, как она отозвала «медведевский» законопроект о выборах депутатов Госдумы. Могу предположить, что Администрация держит этот проект в качестве «морковки» перед носом оппозиционных партий. Аналогичный законопроект, кроме «Справедливой России» подавала и ЛДПР, и он тоже висит уже больше года.

Остальные подвисшие законопроекты, в основном связаны с муниципальным фильтром, по которому Администрация еще не приняла решение.

О плодовитости и результативности разных фракций

Из таблицы видно, что наиболее плодовитой по части внесения изменений в избирательное законодательство является фракция ЛДПР, за ней идут КПРФ и СР, а остальные субъекты законодательной инициативы сильно от них отстают. Что же касается «успешности», «результативности» фракций, то здесь дело обстоит ровно наоборот: наиболее успешными являются те, кто внес меньше всех законопроектов – Правительство с Президентом и «Единая Россия».

Однако таблица не отражает всех тонкостей принятия законов.

Во-первых, успехи оппозиционных фракций иногда носят формальный характер. Наиболее выразительным является пример с законопроектом, внесенным в октябре 2010 года депутатами фракции ЛДПР Ивановым, Лебедевым и Рохмистровым. Этот законопроект предусматривал перенос единого дня голосования на четвертое воскресенье марта. Проект лежал под сукном два года, потом был «доработан», в основном, - единороссами. Проект приобрел силу закона, когда в него были внесены поправки: единый день голосования перенесен на второе воскресенье сентября, участковые комиссии стали назначать на пять лет, закреплены сроки нарезки избирательных округов и участков. Иначе говоря, проект «либерал-демократов» был принят после того, как от него ничего не осталось.

Один из двух успехов КПРФ – законопроект о том, что кандидат и партия не могут переназначать наблюдателя и члена с правом совещательного голоса более пяти раз – тоже результат кардинального изменения в процессе принятия закона. Закон принятый якобы на основании этого законопроекта, предусматривает, что переназначать наблюдателя можно не более двух раз.

Во-вторых, стоит отметить, что «Единая Россия» является аутсайдером по числу внесенных законопроектов в области избирательного права. При этом она активизировала свою деятельность в последний год, внося технические законопроекты, которые явно написанные не депутатами, а, вероятно, - сотрудниками ЦИК РФ. Единственный у ЕР отклоненный еще в 2013 году законопроект, был внесен депутатом фракции ЕР Москальцом – проект о том, что член избирательной комиссии должен проживать в том же регионе, где находится комиссия.

«Единая Россия» не брезгует «перехватывать» законодательные инициативы других фракций. Так, например, проекты использования прозрачных избирательных ящиков вносились «Справедливой Россией» в апреле 2011 года, КПРФ в июле 2012 года и были отвергнуты, но в августе 2013 года предложение «Единой России» о прозрачных ящиках было принято.  

В-третьих, Проекты, внесенные Правительством и Президентом, обычно превращаются в законы очень быстро, иногда – как последний закон о поправках в Конституцию – с абсурдной скоростью. (О причинах «зависания» трех проектов ЕР мы писали выше. Что же касается двух отозванных проектов, то один из них – это «медведевский» проект выборов депутатов Государственной Думы, а второй – «провисевший» 6579 дней и оказавшийся ненужным проект закона «О выборах депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации»).

В-четвертых, следует отдельно сказать о законопроектах, которые внесены депутатами разных фракций или членами Совета Федерации. Большинство этих проектов заведомо удовлетворяют все фракции, а потому эти законы быстро принимаются. Рекордсменами по скорости прохождения через Думу являются проекты об увеличении дотаций парламентским партиям. Но есть и такие, которые просто выгодны всем парламентским партиям, например, увеличение необходимого числа подписей для регистрации «непарламентских» кандидатов на региональных выборах до 3%.

Среди принятых законопроектов этой категории довольно много проектов, внесенных членами Совета Федерации. Один из них был внесен членом СФ Лукиным (о распространении на Москву и Санкт-Петербург общей нормы о минимальной доле в 25% пропорциональной избирательной системы на региональных выборах) и быстро отклонен. Зато все проекты, носящие довольно радикальный и регрессивный характер, предложенные членом СФ Клишасом, были приняты. Об этом сенаторе стоит сказать особо: изучение текстов его проектов позволяет предположить, что он является лишь рупором пожеланий ЦИК и Администрации по части реформирования избирательных законов.

Tags: Законотворчество, ЦИК РФ, законодательство
Subscribe

  • Post a new comment

    Error

    default userpic

    Your reply will be screened

    When you submit the form an invisible reCAPTCHA check will be performed.
    You must follow the Privacy Policy and Google Terms of use.
  • 0 comments